从反恐至上到安全与经济比翼齐飞——美非峰会

2014年8月4—6日，首届“美国—非洲领导人峰会”在华盛顿顺利召开，期间透露出的信息表明奥巴马政府正式将加强对非经贸合作提升至国家大战略的层面。从涉中国层面看，该峰会也存在着模仿与赶超中国的意味。从长远看，如果白宫借峰会带动美国商界加强对非贸易和投资的战略愿景实施顺利，那么此次峰会对作为非洲第一大贸易伙伴的中国在未来发展对非关系将形成很大的影响。 峰会回放 一、峰会规模与主题 首届“美国—非洲领导人峰会”会期三天，大会的主题为“投资于下一代”。从规模上看，该峰会成为有史以来由美国总统召集的最大规模的与非洲国家领导人间的最高级别的多边会谈。在所有54个非洲国家中，只有津巴布韦、厄立特里亚、中非共和国和苏丹的非洲国家领导人因“政治原因”没有获得美方邀请，其余所有50个非洲国家均派出由国家元首或政府首脑等高官带队的代表团参会。从地区分布上看，该峰会也一举突破了美国将埃及、阿尔及利亚、利比亚等北非国家排除在非洲事务之外的传统做法，显示白宫加强了将非洲大陆视为一个整体的统筹性和协同性。此外，非盟主席祖马、非洲发展银行行长卡贝鲁卡与世界银行行长金墉等非洲地区和相关国际组织的领导人也获邀参会，可谓盛况空前。 二、峰会议程 8月4日，在美国国家科学院、世界银行总部和国会山分别举办了“市民社会论坛”、“非洲增长与机遇法案论坛”、“投资于妇女论坛”、“投资于健康论坛”、“食品安全论坛”、“反野生动物走私论坛”等对话会和欢迎宴会。 8月5日，由美国商务部和彭伯基金会共同举办了“美非商业论坛”，会议的中心主题是扩展美非间的商业机会和促进非洲经济增长，进一步讨论和落实奥巴马2013年访非时提出的“贸易非洲”和“电力非洲”两大对非政策倡议。期间，美国总统奥巴马进行了总结发言，他的演讲内容被媒体视为对非洲正式发出“让我们一起做生意吧”的宣言。 8月6日为正式的美非领导人对话峰会，包括三个部分和议题：其一，“投资于非洲的未来”；其二，和平与地区稳定；其三，为下一代提高善治能力。除了在美国国务院举办的这一峰会，还由布什研究所、美国第一夫人米歇尔·奥巴马和前第一夫人劳拉·布什在肯尼迪国家艺术中心同步举办一天的“配偶项目”相关座谈会，主要讨论投资对健康、教育和伙伴关系的影响等议题。此外，国会议员格雷戈里·米克斯与“美国国会黑人议员团非洲任务力量”也在同日举办了“同非洲商业领袖对话论坛”，以小组讨论的形式增进美国同非洲政界以及商界的社交联系。 三、峰会成果 峰会成果十分丰硕。在为期三天的峰会期间，白宫先后共发布了14份情况简报。简报成果不仅反映了峰会内容的广泛性，也反映了美国对非战略的全面性。例如在本届峰会期间，美国与非洲国家达成了一系列合作协定，包括应对恐怖主义、卫生、妇女权益、野生动物保护、民主和治理、贸易等领域。其中，美国与肯尼亚、加纳、马里、尼日尔、尼日利亚和突尼斯等六国签订了安全治理倡议以帮助上述六国改善安全状况，首笔资金6500万美元；美国与肯尼亚签署了海关互助协议，为在预防和调查违反海关行为的信息共享等方面设立了法律标准；贸易方面，美国宣布一揽子总计约330亿美元的新投资，意在加强美在非洲的参与度；美国国际开发署将向非洲提供2600万美元，通过与当地社区、政府及其他伙伴合作，帮助非洲探索新的发展途径；美投资6000万美元用于野生动物保护；美提供40亿美元，用于支持非洲产妇、儿童健康。 峰会或将开启美国对非战略的“双翼”时代 一、峰会之前，美国对非反恐“一枝独秀” 在此次美非峰会召开之前，“9·11”事件以来的美国对非战略一直是反恐“一枝独秀”，即对非经贸合作等美国与非洲关系中的其他事务必须服务于美国在非洲的反恐和安全利益。 在战略动因层面上，美国决策层认为，在非洲打击包括基地组织分支在内的恐怖主义组织、防止美国及其盟友遭受恐怖袭击的伤害是美国政府面临的重大任务。在实践层面上，小布什与奥巴马不仅每次访问非洲都将推销美国的反恐政策作为行程安排的重中之重。由他们所领衔的美国政府更是一再加大对非洲恐怖主义的威慑和军事打击力度。 二、峰会之后，美国对非经贸有望与反恐“比翼齐飞” 虽然美国在非洲的“反恐战争”取得了很大的进展，但是美国对非战略中这种反恐“一枝独秀”的局面也遭到了许多评论人士的诟病。 在一片批评声中，奥巴马总统本人显然也意识到了美非经贸合作的这种“跛脚”状态。会议的议程安排与成果都表明，强化美非经济联系才是美方举办此次峰会的真正用意。例如，不仅峰会的重头戏“美非商业论坛”用一整天的时间来讨论美非经济合作，“非洲增长与机遇法案论坛”和“同非洲商业领袖对话论坛”的中心主题也是加强美国对非贸易与投资。 显然，奥巴马政府召开本届美非峰会的主要意图在于改变美国对非战略中反恐“一枝独秀”的跛脚状态，从国家战略层面的高度全面带动美国经济界加强对非洲的重视，以首脑峰会的形式力促对非经贸与反恐形成“比翼齐飞”的“双翼”格局。为此，峰会期间，奥巴马宣布了至少六项重要举措以“倍增”美非贸易与投资。 第一，力争延长和扩展《非洲增长与机遇法案》。 《非洲增长与机遇法案》由克林顿总统于2000年签署。在小布什和奥巴马当政期间，该法案的有效期多次获得延长。但是，本阶段的《非洲增长与机遇法案》将很快于2015年9月到期。奥巴马借峰会的机会宣布他将努力争取让共和与民主两党再次延长该法案的决定，对非洲经济来说无疑是提振信心的好消息。 第二，提高美国公司在非洲的竞争力。 美国对非洲出口的货物与服务贸易在2013年达到了创纪录的502亿美元，比2009年提高了40%，这些出口贸易支撑着美国国内的25万个就业岗位。为延续这一良好的发展态势，奥巴马宣布，将在“同非洲做生意运动”的框架内注资70亿美元以鼓励美国公司增加对非贸易与投资。同时，奥巴马于峰会期间正式签署了一项行政命令，正式成立由商业领袖组成的“总统顾问委员会”以保证“政府尽最大可能帮助美国企业在非洲做生意”。此外，奥巴马还向商界承诺，将争取国会内共和党议员的支持，以让处于窘境的美国进出口银行获得重新授权。 第三，游说美国公司大幅增加对非投资。 峰会期间，奥巴马宣布，他已经成功说服美国商业实体将目光投向非洲大陆。为此，美国商业团体承诺，在未来几年将至少向非洲投资140亿美元，投资领域则涵盖能源、金融、建筑和信息技术等多个重要行业。其中，可口可乐公司承诺在未来六年将向非洲投资50亿美元；通用电气公司承诺投资20亿美元以加速非洲的能源基础设施建设，黑石公司在该领域的项目投资也将在25亿美元左右，而凯雷投资集团则宣布其投资额将达6.98亿美元；IBM在未来七年向非洲的投资额为20亿美元；万豪集团也称将进一步拓展非洲的酒店业务，投资额在2亿美元左右。 第四，加强对非洲国家基础设施建设的支持力度。 借2013年第二次访非之机，奥巴马宣布启动“电力非洲”专项对非援助项目。根据该项目，美国在五年内将向撒哈拉以南非洲国家提供70亿美元的援助资金以帮助该地区发展电力项目，以“倍增”该地区可以使用到电力供应的人口。其首批启动对象包括坦桑尼亚、肯尼亚、埃塞俄比亚、加纳、尼日利亚和利比里亚六个国家。在本届峰会上，奥巴马宣布，包括刚刚从世界银行、瑞典政府和私人伙伴那里募集到的120亿美元，美国已经为“电力非洲”动员到了总共超过260亿美元的资金。美国政府还决定，在该项目首期预期受益人口为2000万非洲家庭与商业团体的基础上，将该数字提高到6000万个。 第五，助力非洲地区市场一体化建设。 2013年，奥巴马推出了全新的经济倡议“贸易非洲”。根据该倡议，美国政府将采取一系列举措以促进对非贸易和投资。“贸易非洲”将使东非共同体国家相互之间的贸易翻一番，并使这五国对美国的出口额增加40%。同时，“贸易非洲”着眼于减少交易时间成本，如果该项目进展顺利，那么从肯尼亚港口城市蒙巴萨或坦桑尼亚的达累斯萨拉姆运送集装箱至内陆国家卢旺达和布隆迪的时间将缩减15%，而货车穿越东非国家间边界的时间将缩减30%。在峰会上，奥巴马承诺将继续扩展“贸易非洲”项目，进一步帮助非洲国家构建跨国家的地区性市场，因为“最具潜力的市场就是挨着你家门口的下一位邻居，运往你邻居家的货物不应当比运到洛杉矶或阿姆斯特丹更困难”。 第六，培养下一代非洲企业家与商界领袖的亲美情结。 为加强对非洲下一代商业精英潜移默化的影响，奥巴马宣布，美国政府将强化新“地区领导力中心”（Regional Leadership Centers）的建设并发挥远程在线教育的作用，在联结起成千上万非洲年轻企业家的同时为他们提供培训。同时，还将为非洲年轻一代企业家提供成长所必需的资金援助。此外，奥巴马称，虽然每年一度的“全球企业家精神峰会”2014年仍将在撒哈拉以南非洲国家之外召开，但是2015年就将史无前例的第一次在撒哈拉以南非洲国家召开，因为“美国要确保非洲年轻一代的才华被释放，他们可以获得他们发展事业想要的资金、市场与社交网络”。 峰会背景中的“中国因素”及对中非关系的启示 首届美非峰会成功召开的背后，是媒体对其与中非关系联系在一起的热议。通观21世纪以来的中非关系，每每中国有重大的对非外交举动，总能招致西方媒体的围观评论；反过来，一旦西方大国特别是美国总统访非或提出某项对非政策倡议，人们也总是倾向于将其与中非关系放在一起评头论足。无论怎样，中非关系中的“美国因素”已经成为中国发展对非交往中不可回避的因素之一。 在此次美非峰会的召开背景中，在其中同样不难发现“中国因素”的影子。例如峰会前夜，奥巴马在“空军一号”专机上接受英国《经济学人》杂志的独家专访时建议非洲领导人应该“学会应对中国投资”，以确保中国援建的公路“不仅仅只是把煤运送到通往中国上海的港口”。奥巴马还警告说，“对于中国，还有一点我要说，要强硬地对待他们，因为他们做事的习惯是强力推进，直到遇到阻力为止。必须有一套机制，当我们认为他们在违反国际准则时，要严厉对待，同时也要告诉中国，遵守规则会获得长久利益。”峰会期间，奥巴马虽然没有点名批评中国，但其讲话明显具有含沙射影地指责中国从非洲“掠夺”资源的浓厚意味。例如，在“美非论坛”上，面对非洲领导人和企业家，奥巴马说：“我要确保美国成为非洲成功的伙伴—一个好的伙伴、一个平等的伙伴和一个长期的伙伴。美国把目标投向非洲并不是仅仅因为非洲的自然资源，相反，我们认为非洲最大的资源是其人民的勤劳智慧和潜力。美国不会从一开始就掠夺非洲的资源以实现我们的经济增长，我们同非洲的伙伴关系是建立在创造就业和发展机会的基础之上。我们的目光是释放非洲下一个增长时代的潜力，这就是美国提供的伙伴关系。” 为什么新世纪以来西方媒体总热衷于炒作中非关系？为什么奥巴马等美国政要抓住一切可能的机会一再抹黑中非关系？为什么美国在此时召开美非峰会？这其中，既有经济方面的原因，也有意识形态方面的原因： 一方面，中非关系的大发展从经贸合作和能源供应的层面上持续刺激着美国政府的神经，美国不愿意放弃在非洲的经济利益、不愿意看到对非经济领域的“头把交椅”为中国所有，召开峰会因而成为美国应对中国对非经济影响的重要举措。另一方面，中非关系的大发展从政治理念和价值观层面对美非关系构成了严峻挑战。美方认为，中国对非洲的战略思路及介入方式，从根本上挑战着长期以来美国在非洲推动民主和善治的战略目标，同时也削弱了美国和国际金融机构多年来对非洲进行的良性改造。 美方成功高调举办美非峰会，法国、日本、印度等发达国家和新兴经济体也已纷纷举办对非峰会，这不仅表明非洲战略地位的重要性日益增强，也显示出各大国欲借峰会扩大对非影响的雄心。这启示中国，应提升中非合作论坛部长级会议的规格，借鉴2006年成功举办中非合作论坛北京峰会的经验，力争把今后的中非合作论坛升级为峰会以扩大该论坛的国际影响，从而将中非关系提高到一个新的发展水平。

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